Die drei technischen Aspekte des digitalen Fernsehens (Multiplexing, Navigationssystem und Conditional Access) verbindet mit Blick auf Medienregulierung ein zentrales Problem. Wer darüber allein verfügt, kann letztlich auch bestimmen, welches Programmangebot die von ihm besetzte Position auf dem Weg vom Veranstalter zum Nutzer passieren darf - und welches nicht.
Vorrangiges Ziel aller Regelungsversuche im Bereich des digitalen Fernsehens ist es, die so genannte Gatekeeper-Problematik durch die rechtliche Gewährleistung eines offenen Zugangs zu diesen Techniken zu überwinden. Nur wenn diese Schlüsselpositionen für eine Vielzahl von Anbietern verfügbar sind, kann den Geboten der Meinungsvielfalt und des chancengleichen Wettbewerbs in der neuen Medienwelt Folge geleistet werden.
Die Gemeinsame Stelle Digitaler Zugang der Landesmedienanstalten (GSDZ), die seit 1. September 2008 in die Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) integriert wurde, hat am 4. Mai 2004 ein Diskussionspapier zu den „Anforderungen an Navigatoren“ verabschiedet. Darin wurden die wesentlichen inhaltlichen und verfahrensrechtlichen Regelungen zu Navigatoren aufbereitet. Im Januar 2007 legte die GSDZ einen neuen Entwurf für ein fortentwickeltes Navigationspapier nach § 13 Abs. 5 Zugangssatzung vor.
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